更新：2016-12-12來(lái)源：中國(guó)環(huán)保在線作者：
環(huán)評(píng)與排污許可兩者互為因果，相輔相成，密不可分。我國(guó)部分省份將環(huán)評(píng)作為核發(fā)排污許可證的前提和依據(jù)，但在實(shí)際管理過(guò)程中，仍面臨諸多問(wèn)題。現(xiàn)階段，應(yīng)在基礎(chǔ)層面的幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)上做好銜接，提高兩項(xiàng)制度銜接的可行性與可操作性。
明確總體改革思路 確保環(huán)評(píng)與排污許可制度完美銜接
環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和排污許可制度是我國(guó)污染源環(huán)境管理的兩項(xiàng)重要制度。環(huán)評(píng)制度是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度。
排污許可制度是政府部門依污染源建設(shè)或運(yùn)營(yíng)單位申請(qǐng)，經(jīng)依法審核準(zhǔn)予其排污活動(dòng)的一項(xiàng)制度，政府批準(zhǔn)的行政許可文書(shū)就是排污許可證。
國(guó)務(wù)院提出改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，建立覆蓋所有固定污染源( 位置固定、具有一定規(guī)模、可核查、可監(jiān)測(cè)的污染源) 的企業(yè)排污許可制，關(guān)鍵在于整合銜接現(xiàn)有各項(xiàng)污染源環(huán)境管理制度，其中一項(xiàng)重要任務(wù)是做好環(huán)評(píng)與排污許可制度的銜接研究。
環(huán)評(píng)與排污許可制度銜接面臨的問(wèn)題
環(huán)評(píng)重在事前預(yù)防，是新污染源的“準(zhǔn)生證”括項(xiàng)目建設(shè)期的“三同時(shí)”管理，同時(shí)，也為排污許可提供了污染物排放清單。
排污許可重在事中事后監(jiān)管，是載明排污單位污染物排放及控制有關(guān)信息的 “身份證”，許可證是排污單位守法、執(zhí)法單位執(zhí)法、社會(huì)監(jiān)督護(hù)法的依據(jù)之一。
環(huán)評(píng)與排污許可兩者互為因果，相輔相成，密不可分。瑞典、美國(guó)、歐盟等都已實(shí)現(xiàn)了兩項(xiàng)制度的緊密銜接，我國(guó)部分省份也將環(huán)評(píng)作為核發(fā)排污許可證的前提和依據(jù)，但在實(shí)際管理過(guò)程中，仍面臨諸多問(wèn)題：
一是兩項(xiàng)制度銜接缺乏制度安排，“兩張皮”問(wèn)題突出。一直以來(lái)，排污許可證未將環(huán)評(píng)提出的污染源排污特征、排放量、環(huán)境管理與監(jiān)測(cè)等信息相應(yīng)載入，未能充分發(fā)揮精細(xì)化管控排污行為的作用。
二是環(huán)評(píng)提出的污染源管理要求得不到落實(shí)。一方面，建設(shè)項(xiàng)目事中事后監(jiān)管薄弱，排污許可“重發(fā)證、輕監(jiān)管”。另一方面，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法依據(jù)排放標(biāo)準(zhǔn)，而環(huán)評(píng)考慮到環(huán)境質(zhì)量和敏感目標(biāo)的需求，往往提出比達(dá)標(biāo)排放更為嚴(yán)格的污染物排放控制和環(huán)境管理要求，無(wú)法在事中事后監(jiān)管、許可證監(jiān)管中得到落實(shí)。
三是兩項(xiàng)制度缺乏統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范。環(huán)評(píng)源強(qiáng)核算與排污許可實(shí)際排放量核算方法不統(tǒng)一，導(dǎo)致污染源數(shù)據(jù)“數(shù)出多門”，且缺乏連貫性，大大削弱了污染源管理效力。
環(huán)評(píng)與排污許可制度銜接的總體思路與關(guān)鍵點(diǎn)
改革環(huán)境管理制度，目的是使各項(xiàng)制度精簡(jiǎn)高效、銜接順暢。環(huán)評(píng)在污染預(yù)防階段發(fā)揮了重要作用，很好地起到了環(huán)境污染“防火墻”的作用，在制度改革過(guò)程中不能“自廢武功”，要避免兩個(gè)誤區(qū): 一是削弱環(huán)評(píng)制度;二是以排污許可制度代替環(huán)評(píng)制度，而應(yīng)該通過(guò)排污許可證強(qiáng)化環(huán)評(píng)的作用和功效，通過(guò)環(huán)評(píng)服務(wù)促進(jìn)排污許可管理。
環(huán)評(píng)與排污許可制度改革的總體思路:
一是明確排污許可制度的核心地位。構(gòu)建以排污許可制度為核心的污染源管理制度，實(shí)施“一證式”管理: 一方面，用排污許可“一套數(shù)據(jù)”作為污染物排放和環(huán)境執(zhí)法的硬約束，解決現(xiàn)在污染源管理“多套數(shù)據(jù)”的問(wèn)題; 另一方面，以排污許可制為統(tǒng)領(lǐng)，整合各項(xiàng)污染源環(huán)境管理制度，落實(shí)環(huán)評(píng)提出的污染源管理要求，實(shí)現(xiàn)污染源全過(guò)程全方位監(jiān)管。
二是全面深化改革環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。改革的目的是更好地提高環(huán)評(píng)效率、發(fā)揮環(huán)評(píng)效能、落實(shí)環(huán)評(píng)要求，從而更好地服務(wù)于排污許可制度。首先是簡(jiǎn)化審批程序，取消竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收行政許可，由企業(yè)自行組織驗(yàn)收，實(shí)行排污許可管理的，自行驗(yàn)收文件作為排污許可證申請(qǐng)材料；不實(shí)行排污許可管理的，自行驗(yàn)收文件上報(bào)環(huán)保部門備案；其次是優(yōu)化調(diào)整審批范圍，擴(kuò)大環(huán)境影響登記表范圍并實(shí)行備案制，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)；再次是統(tǒng)一環(huán)評(píng)與排污許可源強(qiáng)核算及技術(shù)方法； 最后是實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)與排污許可管理程序的無(wú)縫銜接。
現(xiàn)階段，應(yīng)在基礎(chǔ)層面的幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)上做好銜接，提高兩項(xiàng)制度銜接的可行性與可操作性。
(1) 積極推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)落地，實(shí)現(xiàn)剛性約束與項(xiàng)目環(huán)評(píng)之間的有效聯(lián)動(dòng)。一要強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)的約束和指導(dǎo)作用。二要推行規(guī)劃環(huán)評(píng)清單式管理。三要嚴(yán)格規(guī)劃環(huán)評(píng)違法責(zé)任追究。四要加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)聯(lián)動(dòng)。對(duì)已采納規(guī)劃環(huán)評(píng)要求的規(guī)劃所包含的建設(shè)項(xiàng)目，簡(jiǎn)化相應(yīng)環(huán)評(píng)內(nèi)容。
(2) 實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)與排污許可關(guān)于污染源管理對(duì)象的全面對(duì)接。建議參照《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》的模式和經(jīng)驗(yàn)，制定《排污許可管理名錄》，明確納入排污許可管理的污染源，做到《排污許可管理名錄》中的污染源全覆蓋，將需要開(kāi)展環(huán)評(píng)的污染源建設(shè)項(xiàng)目在其中明確。新建項(xiàng)目履行環(huán)評(píng)審批、備案后，建成投產(chǎn)、正式排污前申領(lǐng)排污許可證，取得許可證后方可排污，實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的管理與排污許可對(duì)污染源管理的全面對(duì)接。
(3) 實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)與排污許可關(guān)于污染源管理內(nèi)容的全面對(duì)接和管理要求的一貫制。建議實(shí)施包含大氣、水等環(huán)境要素的綜合許可證; 同時(shí)，改革環(huán)評(píng)制度，突出污染源源強(qiáng)、污染防治和風(fēng)險(xiǎn)防范措施、排放限值、環(huán)境監(jiān)測(cè)與管理等，并在許可證中載明。新源排污許可證載入信息來(lái)源為環(huán)評(píng)文件，監(jiān)督檢查依據(jù)是排污許可證。
(4) 實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)與排污許可關(guān)于污染源管理程序的一體化和聯(lián)動(dòng)。建議現(xiàn)階段，新建項(xiàng)目按要求履行環(huán)境影響審批、備案程序，取消排污類建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收行政許可，突出企業(yè)環(huán)境責(zé)任，實(shí)行排污許可管理的，建設(shè)單位自行組織竣工環(huán)保驗(yàn)收，并在建成投產(chǎn)、正式排污前向負(fù)有排污許可監(jiān)督管理職責(zé)的環(huán)保部門提交排污許可申請(qǐng)，自行驗(yàn)收文件作為申請(qǐng)材料，取得排污許可證后方可排污; 不實(shí)行排污許可管理的，由建設(shè)單位委托第三方機(jī)構(gòu)編制環(huán)保設(shè)施和措施竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，雙方對(duì)竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告結(jié)論負(fù)責(zé)，自行驗(yàn)收文件上報(bào)環(huán)保部門備案。
下一步，對(duì)不需要履行環(huán)境影響審批、備案程序的建設(shè)項(xiàng)目，通過(guò)直接核發(fā)排污許可證納入排污許可管理或豁免排污許可管理，實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)與排污許可制度在管理程序上的無(wú)縫銜接。
(5) 按照“國(guó)家統(tǒng)籌、省市核發(fā)、屬地監(jiān)管”的原則實(shí)行排污許可管理。建議由環(huán)境保護(hù)部審批環(huán)評(píng)的項(xiàng)目，其排污許可證委托省級(jí)環(huán)保主管部門核發(fā)，其余項(xiàng)目許可證由省市兩級(jí)核發(fā)，環(huán)評(píng)審批權(quán)限與之對(duì)應(yīng)。許可證監(jiān)管上，各級(jí)環(huán)保部門均有權(quán)對(duì)屬地內(nèi)的排污單位實(shí)施監(jiān)督管理，應(yīng)主要依靠市級(jí)環(huán)保部門實(shí)施屬地監(jiān)管。環(huán)境保護(hù)部有權(quán)吊銷省市核發(fā)許可證的權(quán)限。
加強(qiáng)環(huán)評(píng)與排污許可制度銜接的對(duì)策建議
一是修訂相關(guān)法律法規(guī)。修訂《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，進(jìn)一步完善規(guī)劃環(huán)評(píng)范圍、跟蹤評(píng)價(jià)、主體責(zé)任、追責(zé)機(jī)制等管理程序，補(bǔ)充分區(qū)管理要求，健全規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立負(fù)面清單管理機(jī)制。取消排污類建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收行政許可，配套清理和制修訂有關(guān)技術(shù)規(guī)范。進(jìn)一步突出企業(yè)環(huán)境責(zé)任，強(qiáng)化公眾參與，為環(huán)評(píng)與排污許可制度銜接提供法制保障。
二是統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。重構(gòu)現(xiàn)有環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則體系，統(tǒng)一環(huán)評(píng)與排污許可的技術(shù)體系。首先，全面修訂現(xiàn)有環(huán)評(píng)導(dǎo)則總綱、各要素導(dǎo)則和行業(yè)導(dǎo)則，簡(jiǎn)化、瘦身環(huán)評(píng)技術(shù)要求，實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)與排污許可在技術(shù)體系上銜接；其次，制訂污染物源強(qiáng)核算手冊(cè)，同時(shí)適用于環(huán)評(píng)和排污許可證，規(guī)范污染物排放量核算，實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)源強(qiáng)核算與排污許可實(shí)際排放量核算的統(tǒng)一； 最后，建立污染源排放清單和污染防治最佳治理技術(shù)名錄，建立基于排放清單的最大可達(dá)控制技術(shù)體系，實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)與排污許可的精細(xì)化管理。
三是建立聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制。第一，強(qiáng)化新增源環(huán)評(píng)管理，將環(huán)評(píng)制度落實(shí)作為核發(fā)排污許可證的主要依據(jù)。第二，對(duì)已取得排污許可證的排污單位改擴(kuò)建、技改時(shí)，強(qiáng)化排污許可證審核，不增加排放量和不加大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的，適當(dāng)簡(jiǎn)化環(huán)評(píng)審批程序。第三，將企業(yè)主體責(zé)任要求貫穿于污染源建設(shè)期和生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)期。建設(shè)過(guò)程中，落實(shí)環(huán)境保護(hù)“三同時(shí)”要求； 投產(chǎn)后，企業(yè)自行監(jiān)測(cè)，自主提交排污許可證執(zhí)行報(bào)告及舉證材料，說(shuō)明環(huán)評(píng)要求的環(huán)保措施落實(shí)及排放情況，自主向社會(huì)公開(kāi)。
